在2016政府工作報告中，李克強總理回顧了過(guò)去一年的重要工作、難題與成果，列舉了一系列“十二五”收官之年在嚴峻的國際經(jīng)濟環(huán)境中來(lái)之不易的重大成 就。在這些工作與成就中，我們不難發(fā)現PPP的身影：“擴大有效投資，設立專(zhuān)項基金，加強水利、城鎮棚戶(hù)區和農村危房改造、中西部鐵路和公路等薄弱環(huán)節建 設”、“在基礎設施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保等方面實(shí)施一批重大工程”、“加強城鎮基礎設施建設，新型城鎮化取得新成效”、“基礎設施水平全面躍升”。隨著(zhù) PPP模式被廣泛運用，也逐漸成為供給側結構性改革中的重要力量之時(shí)，今年的政府工作報告中所透露出的信息，又為當前PPP模式的實(shí)施發(fā)出了哪些信號？

回望2015：PPP政策儲備與快速發(fā)展

在今年的政府報告中，PPP雖然沒(méi)有白底黑字地寫(xiě)入其中，但過(guò)去一年，PPP在以上列舉的工作中發(fā)揮了不容忽視的作用。根據國家發(fā)改委公布的數據，截至 2015年年底，全國PPP簽約項目共755個(gè)，涵蓋市政建設、水務(wù)設施、交通運輸、醫療衛生、科技、旅游、養老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)，簽約總投資額1.8 萬(wàn)億元。如今，PPP已在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域扮演著(zhù)不容忽視的角色。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì )決定明確允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與基礎設施投資和運營(yíng)。 2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，即“43號文件”和《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》，分別限制地方 政府債務(wù)能力和要求要建立健全PPP機制。2015年，國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺了一系列政策文件，大力推廣PPP模式，國務(wù)院會(huì )議也多次對推行PPP模 式作出部署；各部委推出系列的細化政策，以期完善PPP操作規則。同年8月，李克強總理主持召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，決定進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等 問(wèn)題，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求，財稅部門(mén)不斷加大財政與金融的政策支持；有關(guān)部委和地方政府都加強了PPP項目庫和示范項目的推介力 度。地方政府積極跟進(jìn)國家政策，各省市大量PPP項目上馬。這一年也被專(zhuān)家、媒體、甚至官方稱(chēng)為“PPP元年”。

截至2016年年初，國家發(fā)改委PPP項目庫總計有2125個(gè)項目，總投資3.5萬(wàn)億元。財政部也已納入6997個(gè)項目進(jìn)入PPP綜合信息平臺項目庫，總投資需求8.1萬(wàn)億元。超過(guò)10萬(wàn)億元的投資將為我國經(jīng)濟發(fā)展撬動(dòng)新的增長(cháng)點(diǎn)。

展望2016：PPP將推動(dòng)“改革”與“創(chuàng )新”

在今年的政府工作報告中，李克強總理闡述了2016年要重點(diǎn)做好的八個(gè)方面的工作，又詳細提出了約50個(gè)要點(diǎn)，其中有3個(gè)要點(diǎn)支持說(shuō)明了當前政策環(huán)境的特 點(diǎn)并間接要求地方政府尋求方法使用PPP，其中包括，“建立規范的地方政府舉債融資機制，對財政實(shí)力強、債務(wù)風(fēng)險較低的，按法定程序適當增加債務(wù)限 額。”、“加強供給側結構性改革，增強持續增長(cháng)動(dòng)力。圍繞解決重點(diǎn)領(lǐng)域的突出矛盾和問(wèn)題，加快破除體制機制障礙，以供給側結構性改革提高供給體系的質(zhì)量和 效率，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力。”以及“加強政府自身建設，提高施政能力和服務(wù)水平。……建設人民滿(mǎn)意的法治政府、創(chuàng )新政府、廉潔政府和服務(wù)型政 府。”

2014年國務(wù)院出臺“43號文件”后，地方政府債務(wù)能力大大受限。政府工作報告繼續強調這一目標和手段，要求規范地方政府舉債融資機制。PPP能有效幫 助儲存著(zhù)大量基礎設施建設和運營(yíng)項目的地方政府解決融資難題，緩解地方政府債務(wù)壓力，減少地方政府增量債務(wù)。與此同時(shí)，債務(wù)問(wèn)題和政策趨勢正在“倒逼”地 方政府向服務(wù)型政府轉變。PPP幫助地方政府引入社會(huì )資本進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建造與運營(yíng)，其核心之一在于政府和社會(huì )資本要直接實(shí)現公平有效的風(fēng)險分擔和 利益共享，通過(guò)引入市場(chǎng)競爭和激勵約束機制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。地方政府在學(xué)習如何與社會(huì )資本分擔風(fēng)險和收益的過(guò)程中，能夠逐步轉化角 色成為真正意義上的公共服務(wù)提供者，專(zhuān)注于民生經(jīng)濟，而非投資經(jīng)濟。這個(gè)過(guò)程看似是微觀(guān)層面操作方式的改變，實(shí)際上卻是宏觀(guān)層面上體制機制的變革。

解決地方債問(wèn)題的需求和向服務(wù)型政府轉型的需求為PPP創(chuàng )造了良好的政策前提，同時(shí)也預示著(zhù)PPP在可預見(jiàn)的相當長(cháng)時(shí)期內都會(huì )得到大力支持與推廣。在 2015年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，就明確了今年我國要加強供給側的結構性改革，以提高供給體系的質(zhì)量和效率。PPP的重要意義在于通過(guò)更多元的融資渠道 和更高效的運營(yíng)維護來(lái)達到最優(yōu)化提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的，這明顯有利于推動(dòng)供給側結構性改革。預計在2016年會(huì )有更多文件出臺明確PPP在供給側結構 性改革中的重要地位。

實(shí)際上，在當前經(jīng)濟下行壓力下，PPP推動(dòng)的大量項目還會(huì )有穩定經(jīng)濟的成效。這就是財政部認為的PPP在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下“改革加速器、增長(cháng)推進(jìn)器、民生 穩定器”的作用。一言以概之，PPP能有效在“改革”與“創(chuàng )新”這兩個(gè)層面發(fā)揮獨特的作用，而“改革”與“創(chuàng )新”正是今年政府工作報告的關(guān)鍵詞。如前文所 述，PPP并不僅僅是一種融資模式，之所以被寄予厚望，是因為PPP還能創(chuàng )新公共服務(wù)的供給方式，最終推動(dòng)政府治理水平的現代化改革。

布局2016：PPP多條件多領(lǐng)域發(fā)展潛力巨大

李克強總理在工作報告中重點(diǎn)工作的第三個(gè)方面“深挖國內需求潛力，開(kāi)拓發(fā)展更大空間”中，提出：“發(fā)揮有效投資對穩增長(cháng)調結構的關(guān)鍵作用。我國基礎設施和 民生領(lǐng)域有許多短板，產(chǎn)業(yè)亟需改造升級，有效投資仍有很大空間。今年要啟動(dòng)一批“十三五”規劃重大項目。完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65 萬(wàn)億元，再開(kāi)工20項重大水利工程，建設水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項目。中央預算內投資增加到5000億元。深化投 融資體制改革，繼續以市場(chǎng)化方式籌集專(zhuān)項建設基金，推動(dòng)地方融資平臺轉型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎設施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規模。完善政府和社 會(huì )資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會(huì )資本參與熱情。”這無(wú)疑給PPP的推行實(shí)施又打了一劑強心針。

2015年9月，財政部聯(lián)合中國建設銀行、中國郵政儲蓄銀行、中國農業(yè)銀行等十家金融機構共同發(fā)起設立中國政府與社會(huì )資本合作（PPP）融資支持基金，總 規模1800億元。今年3月4日，運作這1800億元基金的政企合作投資基金公司正式成立；3月5日，政府工作報告中就明確要“用好1800億元引導基 金”。由此，可見(jiàn)中央政府對PPP融資支持基金、對PPP在全國推行的高度重視。融資支持基金的設立，對財政金融深化合作、共同支持PPP項目發(fā)展的重要 探索，對創(chuàng )新財政金融支持方式、優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境、促進(jìn)PPP模式發(fā)展都具有積極意義。

政府工作報告同時(shí)還“預告”了當前形勢下需要重點(diǎn)關(guān)注并且PPP能幫助其推進(jìn)與完成的工作領(lǐng)域：一是要“加快將國家自主創(chuàng )新示范區試點(diǎn)政策推廣到全國，再 建設一批國家自主創(chuàng )新示范區、高新區，建設全面創(chuàng )新改革試驗區”。二是要“更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力。大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用 等領(lǐng)域市場(chǎng)準入，消除各種隱性壁壘，鼓勵民營(yíng)企業(yè)擴大投資、參與國有企業(yè)改革”。三是要“加快建設城市停車(chē)場(chǎng)和新能源汽車(chē)充電設施。……加強旅游交通、景 區景點(diǎn)、自駕車(chē)營(yíng)地等設施建設”。四是要“深入推進(jìn)新型城鎮化。……推進(jìn)城鎮保障性安居工程建設和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展”。五是要“改善農村公共服務(wù)。 加大農村基礎設施建設力度，新建改建農村公路20萬(wàn)公里，具備條件的鄉鎮和建制村要加快通硬化路、通客車(chē)”。六是要“重拳治理大氣霧霾和水污染。……全面 推進(jìn)城鎮污水處理設施建設與改造，加強農業(yè)面源污染和流域水環(huán)境綜合治理。加大工業(yè)污染源治理力度，對排污企業(yè)全面實(shí)行在線(xiàn)監測。……大力發(fā)展節能環(huán)保產(chǎn) 業(yè)”。七是要“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”。八是要“協(xié)調推進(jìn)醫療、醫保、醫藥聯(lián)動(dòng)改革。……鼓勵社會(huì )辦醫。”

根據財政部PPP中心今年2月發(fā)布的數據，當前PPP項目庫中項目數量較多的行業(yè)依次為：市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、交通運輸、片區開(kāi)發(fā)、保障性安居 工程、教育、旅游、醫療衛生、水利建設等。其中市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、交通運輸三個(gè)行業(yè)的項目數量占PPP項目庫的50%以上。另一方面，PPP 項目投資需求較多的行業(yè)依次為：交通運輸、市政工程、片區開(kāi)發(fā)、保障性安居工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、旅游等。其中交通運輸和市政工程兩個(gè)行業(yè)的投資需求 占全部投資需求的50%以上。這些當下PPP重點(diǎn)推介和有較大需求的行業(yè)，正是政府工作報告中提出甚至多次提出需要重點(diǎn)關(guān)注的行業(yè)和領(lǐng)域，在大方向上是高 度一致的。特別地，除了PPP的傳統領(lǐng)域：基礎設施與城鎮化工程在近年受到全社會(huì )高度關(guān)注的醫療行業(yè)和環(huán)保行業(yè)，PPP也一樣可以大有作為。靈活地、創(chuàng )新 地在這些相關(guān)行業(yè)中使用PPP，將有效地執行和完成今年政府工作報告提出的這些重點(diǎn)工作內容，也指明了今年社會(huì )資本潛在的布局方向。

2016年，是“十三五”的開(kāi)局之年，而PPP已經(jīng)走過(guò)“元年”，要走向更穩定、更規范、更成熟的發(fā)展道路。展望PPP下一步的發(fā)展，還需要幾方面條件的 鋪墊：一是需要建立健全PPP相關(guān)的法律法規和政策體系，從法律層面降低解決爭議與問(wèn)題的成本，保障社會(huì )資本方的合法權益，更要保護公共利益。二是繼續規 范PPP的操作方法，確立合理的靈活的操作流程，并加大監管力度。三是明確政府和市場(chǎng)的職能界限，加強PPP概念與實(shí)踐的宣傳推廣，避免地方政府把PPP 當做投資刺激工具或政績(jì)工具，幫助地方政府樹(shù)立對PPP的正確認知。四是創(chuàng )新PPP產(chǎn)品的實(shí)現形式和交易模式，增強PPP資產(chǎn)交易市場(chǎng)的活力。總之，在當 下政策利好的環(huán)境下，我們對PPP進(jìn)一步的蓬勃發(fā)展拭目以待。（ 中國投資咨詢(xún)有限責任公司）