PPP的分類(lèi)在不同國家、地區和國際組織都有所不同，世界銀行主要基于市場(chǎng)準入和融資模式進(jìn)行分類(lèi)。市場(chǎng)準入主要確定PPP項目的識別，而融資模式則幫助 項目選擇最有利于雙方利益實(shí)現的方式。這里值得注意的是，很多觀(guān)點(diǎn)把PPP認為是一種融資模式，特別是來(lái)自私營(yíng)機構的融資作為重要的識別特征，這是對 PPP的一種誤解。PPP的融資模式，是指基于項目可持續性、風(fēng)險分布、伙伴關(guān)系利益最大化等方面的考慮而對資本投入和運營(yíng)方式的選擇，并不等同于來(lái)源于 私營(yíng)機構的融資。換言之，是否存在私營(yíng)機構的融資，并不是判斷PPP的標準。對于不同的PPP項目，風(fēng)險分布和責任分配大相徑庭，PPP也因此在發(fā)展中形 成了不同的融資模型，以適應不同基礎設施項目的需求。

PPP項目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個(gè)：一是向直接使用者提供的服務(wù)數量，二是使用者為此繳納的稅費和代價(jià)。這對于判斷是否應用“使用者付 費”的制度安排十分關(guān)鍵，因為“使用者付費”模式，必須基于項目回報方面的自我可持續性(self-sustaining)。換言之，在一個(gè)PPP項目 中，如果使用者都能承擔與此服務(wù)相關(guān)的成本，那么項目就具有自我可持續性。反之，項目不具有自我可持續性時(shí)，就需要政府與私人資本進(jìn)行合作融資 (jointly financed)。

基于以上理解，世界銀行對PPP進(jìn)行了如下四大分類(lèi)。

管理與租賃合同(Management&lease contract)：一個(gè)私人組織機構獲得在一定期限內對一個(gè)國有企業(yè)的管理權，同時(shí)國家仍擁有投資決策權。具體有兩種形式：(1)管理合同。指政府支付 給私人運營(yíng)方費用，用于管理特定公共設施，此模式的運營(yíng)風(fēng)險在政府一方；(2)租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運營(yíng)方。此模式下運營(yíng)風(fēng)險在私人運營(yíng)機 構一方。

特許經(jīng)營(yíng)合同(Concession)：世行將特許經(jīng)營(yíng)定義為以私人資本支出為主的管理與運營(yíng)合同，指一家私營(yíng)機構 從國有企業(yè)獲得一定期限內的經(jīng)營(yíng)管理權。該模式主要針對已存在或部分存在的設施。具體模式包括：修復—運營(yíng)—移交(ROT)、修復—租賃—移交 (RLT)、建設—修復—運營(yíng)—移交(BROT)。

未開(kāi)發(fā)項目(Greenfield project)：一家私營(yíng)機構或公私合營(yíng)機構，在特定合同期限內建設、運營(yíng)一個(gè)新的設施。該設施的所有權應在合同期滿(mǎn)后移交給公共部門(mén)。具體模式包括： 建設—租賃—移交(BLT)、建設—運營(yíng)—移交(BOT)、建設—所有—運營(yíng)(BOO)、市場(chǎng)化、租用等5類(lèi)。

資產(chǎn)剝離(Divestiture)：私營(yíng)機構通過(guò)參與資產(chǎn)拍賣(mài)、公開(kāi)發(fā)行或規模私有化項目等方式，獲得國有機構的 資產(chǎn)。具體模式包括：(1)全部資產(chǎn)剝離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的全部100%部分轉移給私營(yíng)機構(運營(yíng)機構、機構投資者等)；(2)部分資產(chǎn)剝 離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的一部分轉移給私營(yíng)機構(運營(yíng)機構、機構投資者等)。購買(mǎi)此項資產(chǎn)的私營(yíng)機構不一定擁有資產(chǎn)的管理權。

從以上分類(lèi)及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營(yíng)機構參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風(fēng)險和目標；其次，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一個(gè)子分類(lèi)，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。

世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎上決定了PPP的識別、法律基礎、業(yè)務(wù)框架和監管框架等一系列重要的頂層設計。PPP 的核心屬性主要包括：(1)是政府部門(mén)與私營(yíng)機構的長(cháng)期合同，基于此合同，由私營(yíng)機構負責提供某項公共服務(wù)；(2)私營(yíng)機構能夠通過(guò)合同獲取收入流，收入 來(lái)源可能是使用者付費或政府預算分配，也可能是兩種收入來(lái)源的組合。同時(shí)根據合同，有關(guān)服務(wù)獲得和需求方面的風(fēng)險，從政府部門(mén)轉移至私營(yíng)部門(mén)；(3)私營(yíng) 部門(mén)必須投資建立相關(guān)公司以進(jìn)行資本運營(yíng)；(4)根據情況，除了預算分配，政府部門(mén)還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現存資產(chǎn)、債務(wù)或資本融資； 并有可能提供多種形式的擔保，以實(shí)現與私營(yíng)部門(mén)有效的風(fēng)險共擔；(5)合同結束時(shí)，相關(guān)資產(chǎn)應按照合同約定轉移其所有權至政府部門(mén)一方。

共識的另一面是爭論。很有趣的是，雖然PPP的發(fā)展長(cháng)期伴隨著(zhù)對其內涵、功能、分類(lèi)的激烈爭論，但是，鑒于PPP在基礎設施建設、社會(huì )服務(wù)提供方面的明顯 優(yōu)勢，在近20年中得到了全世界范圍內的廣泛接受，從發(fā)達國家到發(fā)展中國家，越來(lái)越多的國家引入了PPP機制。據統計，世界銀行相關(guān)的基礎設施PPP項目 (PPI)在過(guò)去20年間得到了快速發(fā)展，超過(guò)134個(gè)發(fā)展中國家采用PPP方式進(jìn)行基礎設施和社會(huì )服務(wù)提供，約占相關(guān)國家基礎設施總投資額的15%- 20%。

那么，是什么樣的緣由和動(dòng)力，使得PPP能夠伴隨著(zhù)巨大爭論且經(jīng)歷了2008年金融危機仍然得到快速發(fā)展呢？如果PPP只是在獲取私人資本方面有優(yōu)勢，那 么更加有錢(qián)的發(fā)達國家為什么比發(fā)展中國家更積極推廣PPP？如果不健全的法律法規基礎是PPP的重要障礙，那為什么很多法制薄弱的發(fā)展中國家和新興國家都 有很多成功的PPP案例？

為了透過(guò)現象的迷霧而探索PPP的核心內涵，我們嘗試從幾個(gè)最基礎的問(wèn)題開(kāi)始分析，逐層接近對PPP本質(zhì)的理解，其中政府與市場(chǎng)的關(guān)系和邊界，并在此基礎上探討政府在PPP機制中的角色與責任。